Кокориков Д.В.

 

СТАБИЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

КАК АКТУАЛЬНЫЙ ВОПРОС ВОЗРОЖДЕНИЯ РОССИИ

 

Аннотация: Период активных реформ требует от государства постоянного изменения законодательства. Стабильность законов является необходимым условием поступательного развития общества. В статье поднимается вопрос о соотношении оперативности внесения необходимых изменений в законодательство и его стабильности.

Ключевые слова: реформы и законодательство, динамизм и стабильность законодательства, неизменность Конституции.

Kokorikov D.V.

 

STABILITY OF LEGISLATION AS AN ACTUAL QUESTION

OF RENASCENCE OF RUSSIA

 

Abstract:  period of active reforms demands from the state  permanent changing of legislation. The stability of laws is a necessary circumstance for progressive development of society. The subject of an article includes the question about the correlation between the efficiency of implementation of necessary changes into the legislation and it's stability.

Keywords: reforms and legislation, dynamism and stability of legislation, invariability of constitution.

 

Становление новой российской государственности и нового российского общества, происходящее последние 25 лет, является процессом неимоверно многогранным и противоречивым. В течение указанного срока существовали и будут существовать сторонники возращения к прежним государственно-правовым ориентирам и идеалам. Вместе с тем, сторонников новых моделей управления и развития общества несравненно больше, однако степень разногласий их воззрений достаточно велика. Кроме движущих сил, имеющих внутригосударственное происхождение, в процессе законотворчества неизбежно приходится учитывать и международные процессы, проистекающие в самых разных направлениях, среди которых на первое место выходят сферы политических и  экономических отношений.

В условиях существования такого многообразия требований и мнений российский законодатель непрерывно работает, стараясь оперативно урегулировать все заслуживающие внимания вопросы. Результатом активного законотворческого процесса становится возрастание общего числа законов, а также неминуемое возрастание количества вносимых изменений в уже действующие законы. Законодательство, подверженное постоянным изменениям, не представляется возможным считать стабильным. В свою очередь, стабильность, как характеристика законодательства, является важным фактором благополучия населения, поскольку ее отсутствие не способствует планомерности развития общества. Именно поэтому столь актуальным представляется вопрос о соотношении требований стабильности и оперативности (динамизма) законодательства. Придавать исключительное значение тому или иному требованию опасно: стабильность, доведенная до своего абсолюта, превращается в негативный консерватизм, а чрезмерный динамизм законотворчества свидетельствует о неуважительном отношении к закону и подрывает его авторитет, как средства регулирования общественных отношений. Рассмотрим кратко обе позиции.

В средствах массовой информации и юридической литературе имеется множество предложений о внесении необходимых изменений в действующее законодательство. Как правило, сторонники внесения изменений в различные нормативно-правовые акты строят свои предложения на основе реальных казусов правоприменительной практики [к примеру - 1, 2]. Многие из таких казусов со временем становятся типичными проблемами правоприменения и действительно требуют законодательных изменений. Сам же процесс внесения изменений в законодательство и его интенсивность продиктованы многими объективными причинами.

  1. Для того, чтобы соответствовать передовым мировым стандартам в области экономики, культуры, социальной сфере, Россия за последние десятилетия была вынуждена провести масштабные реформы, которые неизбежно сопровождаются значительными законодательными изменениями.

  2. С другой стороны, активное развитие информационного общества, связанное с принципиальными изменениями классических моделей управления общества и государства, нестабильная международная обстановка, экономические кризисы и многие другие явления, как внутригосударственные, так и глобальные, объективно вынуждают законодателя вносить большое количество изменений в законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

  3. Изменение одного закона часто с неизбежностью влечет изменения многих других законов с целью придания законодательству системности и непротиворечивости.

Вместе с тем, существует значительное количество сторонников стабильности системы законодательства. Вполне естественно, что больше всего об этом говорят специалисты в области Конституционного права [3, 4]. Так, судья Конституционного Суда РФ Князев С.Д., пишет о том, что стабильность Конституции имеет исключительно важное значение для поддержания конституционного правопорядка, основанного на фундаментальных ценностях Конституции, поскольку усвоение конституционных принципов и норм достижимо лишь длительным эволюционным путем, что едва ли возможно, если Конституция не будет иметь прочности [5].

Сторонники стабильного законодательства в обоснование своей позиции указывают на следующие негативные факторы и обстоятельства.

  1. Изменения в законы зачастую вносятся спонтанно, непродуманно и преследуют какие-либо сиюминутные цели, зачастую продиктованные популистскими мотивами.

  2. Внесение множества изменений в основополагающие федеральные законы вызваны низким качеством редакций этих законов, в которых они изначально принимаются.

  3. Наличие фактов частого внесения изменений в законы, которые еще сами не вступили в силу.

  4. Существование практики внесения законодателем изменений в законы, которые сами вносят изменения. Таким образом, законодатель как бы маскирует количество вносимых изменений в сам закон, но по сути лишь создает еще большую путаницу, разобраться в которой без современных информационно-справочных ресурсов в принципе не представляется возможным.

На наш взгляд, вопрос об оптимальности количества вносимых изменений преимущественно связан с качеством изначально принимаемых законов и ответственностью законодателя за это качество. В настоящее время никакой ответственности за качество принимаемых законов законодатель не несет. Вопрос о необходимости введения такой ответственности даже на научном уровне малоразработан, но в силу своей актуальности к нему обращаются последнее время всё большее количество авторов. Вопрос, безусловно, очень сложный и неоднозначный. Сложность в нормативном закреплении такой ответственности обусловлена ее спецификой: во-первых, творческим характером правотворческой деятельности, а во-вторых, особенностью субъекта нарушения – законодательные органы являются коллективными [6]. Но факт остается фактом: за принятие даже одного незаконного правоприменительного решения наказать можно, а за принятие неэффективного закона, нарушившего права многих тысяч людей, наказать никого нельзя.

Стабильность законодательства целесообразно рассматривать через аспект стабильности конкретных законов, поскольку требование стабильности закона является правилом (требованием) юридической техники. Ему противостоит другое правило – это требование своевременности (оперативности внесения необходимых изменений). Рассмотрим типичные точки зрения по данному вопросу.

По мнению Керимова Д.А., устойчивость, стабильность, относительная неизменность нормативного акта, особенно закона, нередко вступают в противоречие с динамически развивающейся общественной жизнью. При этом законы должны закреплять принципиальные, основополагающие, устойчивые общественные отношения, свойственные данному общественному строю в относительно продолжительный период. Вносить изменения в законы можно только в исключительных случаях [7, с. 30]. Разделяет приведенное мнение и Шаклеин Н.И., обращающий внимание на устойчивую тенденцию «менять кодексы», которая, по его мнению, дестабилизирует как само законодательство, так и правоприменительную практику [8, с. 5].

Худойкина Т.В. считает проблему стабильности очень актуальной для России: «…сегодня прежде всего следует говорить о стабильности именно закона, которая в свою очередь будет способствовать стабилизации законодательства в целом»; «Приходится констатировать, что законодательство в Российской Федерации с начала 90-х годов перестало быть устойчивым»; «…погоня за количеством издаваемых законов ничего не дает. Наоборот, стремительный темп законотворчества породил ряд основных проблем» [9, с. 19-20].

Наряду с указанными мнениями, необходимо обратить отдельное внимание позиции Кашаниной Т.В., которая выступает за сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм [10, с. 144].

Об этом же ещё в 60-е гг. прошлого века говорил Пиголкин А.С. По его мнению, стабильность закона не самоцель и не может служить оправданием для сохранения в законодательстве несовершенных, неполных или устаревших норм. Стабильными должны быть лишь полноценные, тщательно отработанные и проверенные практикой нормы. Не менее вредна и другая крайность, когда изменения в нормативные акты вносятся неоправданно часто, причем сами изменения не продуманы и тщательно не обоснованы [11, с. 55]. Аналогичного мнения, согласно которому стабильность законодательства признаётся явлением положительным, но при этом не должна препятствовать своевременному внесению объективных изменений в законодательство, придерживается и Бойко Л.М. [12, с. 81].

Мы разделяем позиции трех последних авторов, которые нам представляются наиболее оптимальными. Следует согласиться и с мнением всех иных ученых, которые стабильность закона не абсолютизируют и уделяют большое внимание вопросу обоснованности и необходимости внесения тех или иных изменений в действующие законы.

Вместе с тем, мы считаем, что Россия все еще находится в стадии активного реформирования всех сфер общества, а само законодательство, по сравнению с советским, является принципиально новым, поэтому стоит с пониманием относиться к множеству вносимых в законодательство изменений. Это процесс объективный. Наличие правового вакуума, явных пробелов и грубых противоречий в законодательстве намного более опасные явления, чем общая нестабильность законодательства. К тому же необходимо отметить, что современная России неразрывно связана с глобальными процессами, происходящими в мире. Активное развитие информационных технологий, развитие технологий производства, экономические кризисы, социальные потрясения и политические «войны» вынуждают российского правотворца не только выстраивать эффективное законодательство, но и оперативно вписывать его в европейские и мировые стандарты. Указанный аспект также не способствует общей стабильности законодательства. Положительный эффект, безусловно, преобладает в данном случае над отрицательным, однако, это не снимет ответственности с государства по минимизации отрицательных последствий, связанных с частыми изменениями законодательства.

В рамках поднятой проблемы в качестве одной из рекомендаций предлагаем разработать механизм, который условно можно назвать «механизм минимизации законодательных потерь». Он будет снижать, «сглаживать» неизбежные отрицательные последствия частого изменения законов в России. Направления такого механизма должны включать в себя совокупность мер, направленных не только на информирование профессиональных юристов и населения страны в целом о внесенных в законы изменениях, но и меры, направленные на установление эффективной обратной связи, когда все заинтересованные лица могут направить законодателю свои предложения в связи с возникшими у них проблемами правоприменения. Для принятия и обработки таких сообщений не обязательно создавать новый государственный орган власти – достаточно наделить этими полномочиями Министерство Юстиции РФ или «профильные» министерства.

Вопрос же о приоритетности требования стабильности или требования своевременности внесения изменений в законодательство нельзя рассматривать в отрыве от переживаемого исторического периода, целей развития государства, специфики социально-экономических отношений в стране, особенностей регулируемого института права и отрасли права (для некоторых отраслей, прежде всего – для конституционного права, требование стабильности будет всегда приоритетным). Универсальных правил приоритетности нет и быть не может. Вместе с тем, следует типизировать основные обстоятельства и факторы, которые влияют на расстановку таких приоритетов и были нами обозначены в настоящей статье. Такой подход придаст всем проводимым реформам более поступательный характер, что повысит общий уровень доверия населения к законодательным преобразованиям и государству в целом.

 

  1. Гаврилов Э.П., Гаврилов К.М. Правовая охрана наименований мест происхождения товаров: необходимы серьезные изменения // Патенты и лицензии. 2014. № 4.

  2. Осипов В. Все течет, все изменяется. Власти приняли необходимые для функционирования ФЗ-44 поправки в законодательство // Информационно-аналитическое издание «Бюллетень Оперативной Информации «Московские Торги». 2014. № 3.

  3. Юсубов Э.С. Дискурс о стабильности Конституции РФ 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1.

  4. Бондарь Н.С. Конституция России: стабильность и (или?) динамизм // Юридический мир. 2013. № 12.

  5. Князев С.Д. Стабильность Конституции и ее значение для современного российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1.

  6. Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государства в сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8.

  7. Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое
    и учебное пособие. М.: НОРМА-ИНФРА М, 1998. 127 с.

  8. Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9.

  9. Худойкина Т.В. Стабильность закона или законодательства? // Журнал российского права. 2000. № 9.

  10. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник / Т.В. Кашанина. М.: Эксмо, 2008. 512 с.

  11. Пиголкин А.С. Совершенствование законодательной техники // Советское государство и право. 1968. № 1.

  12. Бойко Л.М. Законодательная техника (теория и практика): Дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1984. 187 c.